李珊珊 中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院研究員

2025年中國(guó)政府工作報(bào)告提出的財(cái)政政策備受矚目。中國(guó)政府提出更積極的財(cái)政政策，總體力度基本符合預(yù)期，將有力支持中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

首先，從債務(wù)結(jié)構(gòu)來(lái)看，中央政府加槓桿有助於優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。

中央的加槓桿行為並非簡(jiǎn)單地將地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至中央。2024年，中央政府負(fù)債率僅21.8%，遠(yuǎn)低於主要發(fā)達(dá)國(guó)家100%以上的水平，這意味著中央政府仍有較大的加槓桿空間。事實(shí)上，自2017年以來(lái)，中國(guó)金融管理工作的政策導(dǎo)向已逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛牲h中央集中統(tǒng)一管理，這是基於中國(guó)獨(dú)特經(jīng)濟(jì)體制和歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)做出的最優(yōu)選擇。

中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制下，一方面，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)負(fù)碛休^大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和財(cái)政支配權(quán)，同時(shí)承擔(dān)更多地方公共服務(wù)的責(zé)任；另一方面，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)亟鹑陲L(fēng)險(xiǎn)僅承擔(dān)第一層救助責(zé)任，中央對(duì)於地方金融風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)最終的兜底責(zé)任，這難免出現(xiàn)過(guò)度舉債、忽視風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，也是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚的主要原因。

在此架構(gòu)下，中央政府適度加槓桿，不僅有助於更好地綜合平衡風(fēng)險(xiǎn)和效率，降低政府總體債務(wù)負(fù)擔(dān)，也有助於加強(qiáng)中央對(duì)金融資源的統(tǒng)籌管理，抑制地方政府隱性債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張。因此，今年中國(guó)政府加大超長(zhǎng)期特別國(guó)債的發(fā)行，採(cǎi)取加槓桿措施，實(shí)質(zhì)是通過(guò)中央政府信用，重構(gòu)金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)基準(zhǔn)，讓地方政府騰出精力更好地抓經(jīng)濟(jì)、促民生，而非簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)移地方風(fēng)險(xiǎn)。

第二，從防範(fàn)潛在新增風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，中國(guó)政府正持續(xù)完善政府債務(wù)管理制度建設(shè)。

今年政府工作報(bào)告提出，新增「優(yōu)化考核和管控措施，動(dòng)態(tài)調(diào)整債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單」，體現(xiàn)「在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展」。中國(guó)政府要從根本上防範(fàn)潛在新增風(fēng)險(xiǎn)，制度建設(shè)是基礎(chǔ)，為此政府工作報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)「完善政府債務(wù)管理制度」，「加快剝離地方融資平臺(tái)政府融資功能，推動(dòng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解」。

具體到投資方面，政府工作報(bào)告寫(xiě)明了監(jiān)管流程和投資方向。中國(guó)政府投資通過(guò)鎖定大類(lèi)投向，加強(qiáng)事前審核、事中監(jiān)測(cè)和全流程監(jiān)督，有助於提前識(shí)別債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低無(wú)效投資，提升項(xiàng)目回報(bào)。投向上，明確今年超長(zhǎng)期特別國(guó)債中有3,000億元人民幣將用於以舊換新，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債則明確主要流向投資建設(shè)、土地收儲(chǔ)和收購(gòu)存量商品房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等領(lǐng)域。

值得注意的是，近年，中國(guó)加強(qiáng)了從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備到資金支付的全流程穿透，強(qiáng)化跨部門(mén)資金流監(jiān)控和績(jī)效管理，明確「實(shí)質(zhì)重於形式」的監(jiān)管原則。審計(jì)部門(mén)對(duì)政府投資項(xiàng)目開(kāi)展全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)督，督促參建單位邊審邊改，實(shí)現(xiàn)「治已病、防未病」。地方政府債務(wù)信息透明度顯著提升，財(cái)政部作為監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，建立了中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)（CELMA），由地方政府定期發(fā)布相關(guān)數(shù)據(jù)。政府債券配套政策和機(jī)制的完善有望逐步提升資金使用效益。

第三，從中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展來(lái)看，中國(guó)財(cái)政政策正從「總量擴(kuò)張」向「結(jié)構(gòu)優(yōu)化+機(jī)制創(chuàng)新」轉(zhuǎn)型。

中國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解能力與其經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)深度綁定。高質(zhì)量發(fā)展通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推動(dòng)企業(yè)利潤(rùn)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。此舉從根本上替代了傳統(tǒng)上依賴債務(wù)擴(kuò)張的「財(cái)政輸血」路徑，通過(guò)經(jīng)濟(jì)體量的穩(wěn)步擴(kuò)大和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以時(shí)間換空間，逐步消化存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

此外，中國(guó)政府綜合償債能力較強(qiáng)，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。根據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表1978—2022》估算，2022年中國(guó)政府的淨(jìng)資產(chǎn)高達(dá)290萬(wàn)億元人民幣，國(guó)有股權(quán)佔(zhàn)比50%左右，中國(guó)政府財(cái)富佔(zhàn)全社會(huì)的比例超過(guò)三分之一，遠(yuǎn)超過(guò)主要發(fā)達(dá)國(guó)家政府，這將有力維繫政府債務(wù)的清償能力。

同時(shí)，中國(guó)政府財(cái)政統(tǒng)籌能力強(qiáng)，將確保中國(guó)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政實(shí)力分布不均衡的情況下，通過(guò)「中央主導(dǎo)規(guī)劃+地方精準(zhǔn)執(zhí)行+市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力」的立體化財(cái)政體系，及時(shí)防範(fàn)區(qū)域性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)和蔓延。比如，中國(guó)在2015年推出了「地方政府債務(wù)置換」政策，旨在通過(guò)發(fā)行新的債券替換地方政府原有的高利率債務(wù)，中央通過(guò)主導(dǎo)規(guī)劃和協(xié)調(diào)，允許地方政府在債務(wù)置換過(guò)程中獲得一定的靈活性，同時(shí)設(shè)置差異化的目標(biāo)和硬性約束，避免了高風(fēng)險(xiǎn)省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)蔓延，增強(qiáng)地方政府的財(cái)政可持續(xù)性。